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La transformacin del enfoque de manejo de emergencias hacia una gestin integral del riesgo durante la actividad eruptiva del volcn Tungurahua. Caso cantn Penipe perodo 1999-2017
The transformation of the emergency management approach towards comprehensive risk management during the eruptive activity of the Tungurahua volcano. Penipe canton case period 1999-2017
A transformao da abordagem de gesto de emergncias para uma gesto abrangente de riscos durante a atividade eruptiva do vulco Tungurahua. Caso do canto de Penipe, perodo 1999-2017
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Correspondencia: icarpio@stanford.edu.ec
Ciencias Tcnicas y Aplicadas
Artculo de Revisin
* Recibido: 30 de noviembre de 2023 *Aceptado: 22 de diciembre de 2023 * Publicado: 03 de enero de 2024
I. Licenciado en Promocin y Cuidados de Salud. Magister en Gestin de Riesgos y Mster en Gestin de Riesgos, Instituto Superior Universitario Stanford, Riobamba, Ecuador.
Resumen
La reduccin significativa de los impactos y daos ocasionados por sucesos naturales o humanos se logra a travs de la gestin integral de emergencias y desastres, enfocada principalmente en la prevencin y el fortalecimiento de las habilidades de los miembros de la comunidad. La direccin de las operaciones de emergencia recae en las autoridades locales, respaldadas por un equipo tcnico especializado conocido como el Comit Comunitario de Gestin de Riesgos, que tiene la responsabilidad de proporcionar informacin oportuna para la toma de decisiones y coordinar las posibles evacuaciones si fuera necesario. Econmicamente hablando, resulta ms eficaz enfocarse en la prevencin en lugar de la respuesta y la reconstruccin en el manejo adecuado de emergencias y desastres. El anlisis de la respuesta de las autoridades ante la actividad eruptiva del volcn Tungurahua (1999-2017) representa un momento crucial en el proceso de Gestin de Riesgos del pas.
Palabras Clave: Autocuidado; Capacidad de recuperacin; Estrategia local de preparacin y eventos catastrficos.
Abstract
The significant reduction of impacts and damages caused by natural or human events is achieved through comprehensive emergency and disaster management, focused mainly on prevention and strengthening the skills of community members. The direction of emergency operations falls to local authorities, supported by a specialized technical team known as the Community Risk Management Committee, which has the responsibility of providing timely information for decision-making and coordinating possible evacuations if necessary. . Economically speaking, it is more effective to focus on prevention rather than response and reconstruction in the proper management of emergencies and disasters. The analysis of the authorities' response to the eruptive activity of the Tungurahua volcano (1999-2017) represents a crucial moment in the country's Risk Management process.
Keywords: Self-care; Resiliency; Local preparedness strategy and catastrophic events.
Resumo
A reduo significativa dos impactos e danos causados por eventos naturais ou humanos alcanada atravs de uma gesto abrangente de emergncias e desastres, focada principalmente na preveno e no fortalecimento das competncias dos membros da comunidade. A direo das operaes de emergncia cabe s autoridades locais, apoiadas por uma equipa tcnica especializada conhecida como Comit Comunitrio de Gesto de Riscos, que tem a responsabilidade de fornecer informaes atempadas para a tomada de decises e coordenar possveis evacuaes, se necessrio. Do ponto de vista econmico, mais eficaz concentrar-se na preveno do que na resposta e na reconstruo na gesto adequada de emergncias e catstrofes. A anlise da resposta das autoridades actividade eruptiva do vulco Tungurahua (1999-2017) representa um momento crucial no processo de Gesto de Riscos do pas.
Palavras-chave: Autocuidados; Resilincia; Estratgia de preparao local e eventos catastrficos.
Introduccin
El incremento de la importancia del riesgo volcnico ha sido evidente debido a eventos peligrosos recientes en todo el mundo, resultando en prdidas humanas y graves impactos socioeconmicos. En Ecuador, con 84 volcanes, 31 de ellos potencialmente activos, la vulnerabilidad es alta debido a su ubicacin en el Cinturn de Fuego del Pacfico, una regin con intensa actividad volcnica y ssmica.
Diversos expertos han definido el riesgo volcnico, algunos considerndolos como eventos generados por volcanes que pueden daar a personas o bienes, superando un nivel de riesgo asumido. Otros enfatizan la comprensin del riesgo volcnico mediante el anlisis de la dinmica volcnica o la vida cotidiana de la poblacin. En ltima instancia, se entiende el riesgo como una condicin latente que puede generar prdidas futuras, medida cualitativa y cuantitativamente.
Para fortalecer la prevencin y la respuesta ante emergencias, Ecuador ha implementado el Manual del Comit de Operaciones de Emergencia (COE), un mecanismo que coordina la atencin y respuesta en desastres. A nivel municipal, el COE coordina con varias instituciones para planificar y actuar integralmente en emergencias.
Los Sistemas de Alerta Temprana (SAT) son cruciales para enfrentar eventos peligrosos al alertar a la comunidad, siendo efectivos cuando involucran a la poblacin en su funcionamiento.
La falta de resiliencia es parte del problema con desastres, refirindose a la capacidad de una comunidad para adaptarse y minimizar los impactos de situaciones adversas.
En el contexto del volcn Tungurahua, se han realizado investigaciones importantes, incluyendo la propuesta de mapas de peligros volcnicos potenciales y el estudio de impactos en la poblacin local debido a erupciones pasadas. Esto ha llevado a la implementacin de medidas de autoproteccin, evacuacin y sistemas de alerta temprana como estrategias clave en la gestin de riesgos, en contraste con la ausencia de una cultura preventiva en dcadas anteriores.
La creacin de la Unidad de Gestin de Riesgo Provincial fue una respuesta gubernamental para prevenir y recuperar zonas afectadas por el volcn Tungurahua.
Los desastres en el cantn Penipe, desde 1999 hasta 2017, incluyeron lahares, graduales, afectaciones viales y agrcolas debido a la actividad eruptiva. En comunidades vulnerables a amenazas naturales, resulta ms efectivo trabajar en medidas de autoproteccin y organizacin comunitaria antes de que ocurran emergencias y desastres, en comparacin con centrados nicamente en la respuesta y reconstruccin posterior.
El objetivo de la investigacin es analizar la evolucin de la gestin de riesgos en el cantn Penipe durante el periodo de actividad eruptiva del Volcn Tungurahua (1999-2017), comprendiendo cmo se ha pasado de un enfoque reactiva a uno ms orientado a la prevencin, mitigacin, respuesta y recuperacin de desastres.
Desarrollo
El peligro volcnico est ganando relevancia, motivado por eventos recientes en todo el mundo y su mayor frecuencia, provocando prdidas humanas y daos socioeconmicos considerables. En Ecuador, segn datos del Instituto Geofsico de la Politcnica Nacional, de los 84 volcanes, 31 podran entrar en actividad, situando al pas en una posicin de alta vulnerabilidad. Ecuador est en el Cinturn de Fuego del Pacfico, una zona con alta actividad volcnica y ssmica (BID, 2017).
Hay distintas definiciones de riesgos volcnicos; por ejemplo, Linares, Ortiz & Marrer (2017) los describen como eventos que un volcn genera, causando daos a personas o bienes ms all de un nivel de riesgo aceptado. Yepes y colaboradores (2018) plantean que se pueden comprender estos riesgos mediante la dinmica volcnica. Lario Gmez & Bardaj Azcrate (2017) afirman que entender el riesgo volcnico no solo implica analizar la historia del fenmeno, sino comprender la vida diaria de la poblacin. Lavell (2017) indica que el riesgo siempre existe como una condicin latente que puede llevar a prdidas futuras, sujeto a anlisis cualitativos y cuantitativos.
Con el fin de fortalecer la prevencin y respuesta ante emergencias, est en uso el Manual del Comit de Operaciones de Emergencia (COE), diseado para coordinar respuestas en desastres naturales o causados por humanos (SGR, 2017). El COE, a nivel municipal o metropolitano, se coordina con varias instituciones como Bomberos, Ministerio de Salud, SNGRE, Polica, Ejrcito, entre otros (SGR, 2017).
El componente de Operaciones de Respuesta del COE proporciona apoyo logstico, acciones de seguridad y ayuda en emergencias, con enfoque en las actividades de primera respuesta (bsqueda, rescate y salvamento) (SGR, 2017). Los Sistemas de Alerta Temprana (SAT) desempean un papel crucial al alertar sobre eventos naturales negativos para una comunidad (Ocharn, 2017). La efectividad de esta alerta depende de la participacin de la poblacin (Garca C. & Fearnley, 2017).
La falta de resiliencia ante desastres se refiere a la capacidad de una comunidad para minimizar el impacto de situaciones adversas adaptndose a los recursos disponibles (Walsh, 2014).
En investigaciones sobre riesgos volcnicos en el volcn Tungurahua, Basabe (2010) propone el uso de mapas de peligros volcnicos potenciales. Autores como Paladines & Zamora (2011) estudian los impactos en los pobladores del cantn Penipe por erupciones, destacando medidas de autoproteccin y sistemas de alerta temprana. En los aos noventa, no exista esta cultura preventiva en la poblacin ni la infraestructura legal e institucional para gestionar riesgos. Evaluaciones de erupciones en la dcada permiten entender el contexto de Penipe con relacin al volcn Tungurahua (SENPLADES, 2016).
Para prevenir, atender y recuperar la zona cercana al Volcn Tungurahua, se cre la Unidad de Gestin de Riesgo Provincial en 2007 por gobiernos provinciales, como un espacio de coordinacin temporal (FAO, 2010). Entre 1999 y 2017, las explosiones por la reactivacin del Volcn Tungurahua en Penipe causaron la prdida de vidas, afectando gravemente a la comunidad. Las afectaciones en Penipe incluyen lahares, deslizamientos, problemas viales, incendios forestales, desbordamientos de ros y daos a cultivos por ceniza volcnica (Secretara de Gestin de Riesgos, 2016).
Mtodo
Para recopilar la informacin pertinente, se han consultado artculos cientficos y publicaciones en revistas indexadas, siguiendo la metodologa PRISMA (2020, pgs. 790-79), una gua para mejorar la integridad de los informes de revisin sistemtica y metaanlisis. Se llev a cabo una revisin sistemtica de fuentes de artculos cientficos, descartando aquellas anteriores a 2017, centradas en la gestin de riesgos con nfasis en la respuesta, Esto se puede visualizar en la figura 1.
Figura 1
Diagrama de Prisma
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Nota: Artculos seleccionados para la revisin sistemtica.
El enfoque de este estudio es cualitativo y descriptivo, basado en la revisin de acciones realizadas por la poblacin y las entidades competentes para la prevencin, respuesta y recuperacin (modelo integral de gestin de riesgos) aplicado en el cantn Penipe (Sampieri & Baptista, 2003).
Este trabajo se clasifica como documental, dado que implica la revisin de normativas vigentes y la recopilacin de informacin de publicaciones relacionadas. Se obtuvo informacin primaria a travs de entrevistas realizadas en septiembre de 2018 a tres personas vinculadas con decisiones comunitarias, dependientes de los GAD municipal (Unidad de Gestin de Riesgos) y GADs parroquiales, que han estado directamente involucradas en la atencin a la poblacin desde el inicio del proceso eruptivo del volcn Tungurahua en 1999, cuyos detalles se encuentran en el Anexo 02. Se emple un cuestionario diseado segn el modelo terico de gestin propuesto por Baas y otros (2009), que consta de tres dimensiones divididas en 15 subdimensiones, planteando una pregunta para cada subdimensin (Anexo 1).
Parte de la informacin significativa se extrajo del Informe de experiencias significativas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres debido a la activacin del volcn Tungurahua, promovido por la Comunidad Andina para la atencin de desastres. Esto ayud a encontrar informacin relevante sobre las actuaciones de Penipe frente a emergencias antes y durante el proceso eruptivo del volcn Tungurahua, as como la capacidad de respuesta de la poblacin entre 1999 y 2017.
Para analizar la evolucin de la gestin del riesgo en la erupcin del volcn Tungurahua, se emple la entrevista como tcnica de investigacin de campo. Se elabor un cuestionario que buscaba determinar la situacin actual respecto a la gestin del fenmeno del volcn Tungurahua, calculando en variables (Anexo 1) descritas en la Gua para el Anlisis de Sistemas de Gestin del Riesgo de Desastres (GRD) publicada por la FAO. Se realizar un anlisis comparativo en tres momentos clave en el tiempo para evaluar la evolucin de la gestin de riesgos en Ecuador. Las variables a analizarse se seleccionaron segn el modelo terico de etapas de gestin del riesgo para erupciones volcnicas propuesto por Baas (Baas, Ramasamy, Dey de Pryck, & Battista, 2009). La discusin de los resultados se basar en un anlisis entre el marco terico y los resultados de las entrevistas, considerando tres aspectos: pre-desastre, desastre y post-desastre.
Las entrevistas a expertos tuvieron lugar el 23 de noviembre de 2018, Los expertos (3) se seleccionaron en funcin de su trayectoria y experiencia en la gestin y atencin de emergencias relacionadas con el proceso eruptivo del volcn Tungurahua. Adems de su experiencia en la administracin pblica en los sectores afectados, son voluntarios de proteccin civil y de la extinta Defensa Civil, han recibido capacitacin en autoproteccin y son lderes en sus comunidades. Todos son originarios de estas localidades, motivo por el cual el Servicio Nacional de Gestin de Riesgos y Emergencias los reconoce como Vigas del Volcn Tungurahua. La discusin de los resultados se sustenta en el anlisis entre el marco terico y los resultados de las entrevistas, considerando tres aspectos para resaltar los puntos relevantes: pre-desastre, desastre y post-desastre.
Se ha empleado la informacin de artculos cientficos y publicaciones en revistas indexadas para llevar a cabo una revisin sistemtica de acuerdo con la metodologa PRISMA (2020, pgs. 790-79). Esta metodologa, conocida por mejorar la integridad en los informes de revisiones sistemticas y metaanlisis, gui el anlisis de fuentes relacionadas con la gestin de riesgos centrada en la respuesta, descartando informacin anterior a 2017.
La naturaleza de esta investigacin es cualitativa y descriptiva, basndose en la revisin de acciones emprendidas por la poblacin y entidades competentes en la prevencin, respuesta y recuperacin frente a desastres, siguiendo el modelo integral de gestin de riesgos aplicado en el cantn Penipe (Sampieri & Bautista, 2003).
Se emple una metodologa documental para revisar la normativa vigente y recopilar informacin primaria mediante entrevistas realizadas en septiembre de 2018 a tres personas con vnculos en decisiones comunitarias y dependencia de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs). Se aplic un cuestionario basado en un modelo terico de gestin de riesgos propuesto por Baas y otros (2009), abordando tres dimensiones y 15 subdimensiones.
Parte de la informacin relevante fue extrada del Informe de experiencias significativas de desarrollo local frente a riesgos de desastres debido a la activacin del volcn Tungurahua. Este informe contribuy a investigar la actuacin de Penipe ante emergencias y la capacidad de respuesta de la poblacin entre 1999 y 2017.
El estudio de la gestin del riesgo en la erupcin del volcn Tungurahua se basa en un modelo terico propuesto por Baas y otros (2009), considerando tres etapas: pre-desastre, respuesta al desastre y post-desastre, y sus respectivos elementos y variables.
Resultados
Para destacar los resultados ms relevantes, se han considerado respuestas de entrevistas, informacin documental y acciones significativas en las tres fases de gestin de riesgos. A continuacin, se resumen las respuestas obtenidas en cada fase.
Fase previa al desastre
Se resaltan los comentarios de los entrevistados sobre aspectos como la planificacin urbana, la ausencia de normativa especfica en el Cantn Penipe hasta 2008 y la implementacin posterior de acciones en el Comit de Operaciones de Emergencia (COE). Desde la vigencia de la Constitucin de 2008, la gestin de riesgos se convierte en poltica estatal.
Se ha adoptado un Sistema de Alerta Temprana (SAT) desde 2014, que funciona con sensores estratgicos y la colaboracin de voluntarios locales, siendo un componente esencial del sistema de monitoreo. Tambin se utiliza un monitoreo instrumental a carga del IGEPN.
El anlisis de las entrevistas indica que la gestin de riesgos mejor desde 2008 con la implementacin de normativas, equipos, capacitacin y el SAT, permitiendo tomar decisiones ms oportunas y confiables.
Fase Respuesta Frente al Desastre
Las respuestas reflejan la preparacin para evacuaciones desde 2006, a pesar de las dificultades en la dispersin de actividades agrcolas. Se destaca la entrega de ayuda humanitaria, apoyo de instituciones y ministerios sectoriales ante emergencias, y la gestin de evacuacin por parte del GAD Penipe.
Desde 2008, se activa la capacidad de respuesta integral con la aplicacin del Manual del COE y la colaboracin de organismos tcnicos y de primera respuesta en situaciones de emergencia.
Las afectaciones se dividen en mbitos econmico-productivo, social-organizativo y de seguridad ambiental, con prdidas en la produccin agrcola y ganadera, interrupcin de carreteras y desplazamiento de poblaciones.
Se destaca el protocolo de evaluacin de daos, la entrega de ayuda para afrontar la emergencia y la categorizacin de familias damnificadas. Se ejecutarn acciones para la recuperacin temprana y la normalizacin de servicios bsicos e infraestructura. Adems, se menciona la reubicacin de familias y para mejorar la resiliencia con proyectos productivos y seguros agrcolas.
Esta medida puede ser implementada a nivel provincial o cantonal, adaptndose a las circunstancias y siguiendo los principios de gestin del riesgo para desastres, los cuales se fundamentan en la informacin de eventos previos. Desde 2008, con la entrada en vigor de la Constitucin, se estableci la normativa relacionada con la gestin del riesgo. Esto condujo a la creacin de una institucionalidad apropiada a travs del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos. Con la promulgacin de la Constitucin en 2008, la Gestin de Riesgos se convirti en una poltica de Estado, aplicable en diversos sectores (Pazmio, 2019); (Martnez, 2019); (Rosero, 2019).
Como una medida preventiva, se ha integrado un Sistema de Advertencia Temprana SAT- que opera desde 2014 establecido en el municipio Penipe, el cual posibilita alertar a la poblacin de manera inmediata mediante sirenas o comunicados por medio de altavoces (Pazmio, 2019), (Rosero, 2019). La informacin recolectada por sensores ubicados en lugares estratgicos del volcn es evaluada por expertos (centros de Quito y Ambato) y en funcin del grado de riesgo se activan las seales de alarma. Adems de esto, se cuenta con un relevante equipo de voluntarios oriundos de las comunidades que estn continuamente en actividad con equipos de radiofrecuencia mediante los cuales notifican cualquier novedad o irregularidad del volcn, este grupo ha sido constantemente instruido en diferentes temas como Manejo de Riesgos, Medidas de Autoproteccin, tcticas de evacuacin, manejo de telecomunicaciones, identificacin y anlisis de la amenaza volcnica y son denominados como Observadores del Volcn (Martnez, 2019).
En la actualidad, para evaluar la amenaza y el nivel de riesgo, se emplean diversas metodologas. Una de ellas es la Observacin por Monitoreo, que implica la participacin de residentes en las proximidades del volcn, quienes pueden identificar signos anmalos como la inflacin en la parte superior del volcn, el crter activo o en alguno de sus lados; as como cambios en las emisiones de gases volcnicos, tales como variaciones en la altura de la columna de gases, modificaciones en el color, olor, intensidad y otros indicadores (Rosero, 2019).
Por otro lado, se lleva a cabo un Monitoreo instrumental dirigido por el IGEPN, mediante la utilizacin de dispositivos (sensores) que detectan alteraciones en la temperatura y en los flujos, lo que permite evaluar la vulnerabilidad y los riesgos asociados al volcn Tungurahua. Estos datos tcnicos son analizados por el IGEPN, los cuales son obtenidos de sistemas de monitoreo de actividad ssmica y deformacin, as como de muestras de gases y aguas termales (Martnez, 2019). Las imgenes trmicas, utilizadas en los ltimos 10 aos, han sido de gran utilidad para observar fenmenos volcnicos durante la noche y para estudiar sus diferentes manifestaciones. Adems, se emplean monitores de flujo acstico (AFM) y estaciones para detectar y registrar la actividad de lahares secundarios, es decir, flujos de lodo.
Despus de sufrir graves consecuencias debido a la erupcin del volcn Tungurahua, a partir de 2006, en el cantn Penipe se han llevado a cabo una serie de acciones. Estas incluyen la difusin de informacin preventiva entre la poblacin y la concienciacin sobre las amenazas y los riesgos asociados al volcn Tungurahua, desde que el proceso eruptivo se reactiv, considerando detalles observados desde 1999. En este proceso, han participado de manera continua organismos gubernamentales, organizaciones no gubernamentales y la Unidad de Gestin de Riesgos del GAD Cantonal de Penipe (Pazmio, 2019); (Martnez, 2019); (Rosero, 2019).
Segn lo mencionado por los entrevistados, dentro de las acciones estructurales implementadas se encuentra el cierre de la va Penipe-Bilbao-Baos, destinndola exclusivamente como ruta de evacuacin. Asimismo, se ha construido un nuevo camino que conecta estas localidades en una zona ms segura. Respecto a las medidas no estructurales adoptadas desde el primer evento volcnico significativo que impact a la poblacin de Penipe en 1999 hasta el presente, se han destacado iniciativas como la capacitacin de la poblacin, la implementacin del SAT y la inclusin del componente de Gestin de Riesgos en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (Pazmio, 2019); (Martnez, 2019); (Rosero, 2019).
Tras exponer los resultados de la etapa pre-desastre, es necesario realizar un anlisis desde un enfoque acadmico. Se debe comprender que el trmino Gestin del Riesgo de Desastres (GRD) se refiere a disposiciones administrativas y procedimientos en un marco normativo relacionados con la gestin de riesgos (ex ante) y desastres (ex post) (Baas, Ramasamy, Dey de Pryck, & Battista, 2009). Se destaca que desde 2008, para mejorar la gestin en emergencias, se activa el Comit de Operaciones de Emergencia (COE provincial o cantonal), implementando el Manual del COE para coordinar la atencin y respuesta en situaciones de emergencia y desastre (SGR, 2017). La efectividad de este proceso depende de la gestin del COE, ya que implica decisiones interinstitucionales integrales.
Es digno de mencin el trabajo realizado por instituciones tcnicas como el IGPN durante eventos como parte de las medidas preventivas. Estas acciones consisten en monitoreo y procesamiento de informacin a travs de sensores para emitir alertas a zonas cercanas a la amenaza, las cuales se emiten basadas en el nivel de riesgo determinado por la informacin. Estas alertas, emitidas mediante sirenas, muestran que la accin de alerta est respaldada por decisiones tcnicas confiables (Pazmio, 2019); (Martnez, 2019), y (Rosero, 2019).
Segn las entrevistas, en ciertos casos, las decisiones dependern de la eficacia de la tecnologa y la interpretacin de expertos, que hoy en da son ms oportunas que hace dos dcadas, cuando no existan los recursos actuales como regulaciones, equipos, capacitacin, SAT, entre otros (Pazmio, 2019); (Martnez, 2019), y (Rosero, 2019).
La comunicacin y entrega continua de informacin a la comunidad afectada resulta evidente. Esto abarca la capacitacin para reacciones ante eventos inesperados, cuyo xito depende de la confianza de la comunidad y la minimizacin de riesgos. Las acciones emprendidas por el GAD Penipe, segn las autoridades locales, han generado resultados favorables. Una medida positiva no estructural adoptada ha sido la inclusin de la variable de Gestin de Riesgos en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Como indican Garca y Fearnley (2012), cuando la actividad volcnica del Tungurahua se reanud en 1999, no existan polticas pblicas, sistemas de alerta temprana ni preparacin comunitaria. Estas polticas se regularizaron claramente con las disposiciones de la Constitucin de 2008 (Artculo 389, Artculo 390), seguidas por leyes secundarias. Los observatorios permanentes (OVT) gestionados por la Escuela Politcnica Nacional han sido tiles en la prevencin oportuna de eventos, y los SAT comenzaron a aparecer a partir de 2014.
Es destacable que los equipos con sensores para detectar calor, flujo acstico y otros, actualmente son de gran utilidad para alertar sobre situaciones anmalas a una comunidad previamente instruida (Garca C. & Fearnley, 2012). Es evidente que la comunidad de Penipe est aprendiendo a convivir con la constante amenaza volcnica, por lo que es esencial involucrar cada vez ms la gestin de riesgos, basada en tres aspectos clave: un Sistema de Alerta Temprana para minimizar riesgos; planes de respuesta para enfrentar desastres; y el impulso al desarrollo de la poblacin en la fase posterior al desastre.
Fase Post-Desastre
El procedimiento para evaluar los daos despus de los eventos ha evolucionado significativamente desde 1999 en el cantn Penipe. Actualmente, se garantiza que toda la poblacin afectada reciba asistencia mnima para afrontar la emergencia, mientras se realiza una evaluacin de las familias damnificadas dentro de un plazo mximo de 72 horas. Esta evaluacin, coordinada por el Servicio Nacional de Gestin de Riesgos y Emergencias y la Unidad de Gestin de Riesgos del GAD Municipal de Penipe (Martnez, 2019), permite proporcionar ayuda a las familias hasta que alcancen un nivel de recuperacin aceptable. Simultneamente, se clasifica a las familias como damnificadas o no, lo que se conoce como Recuperacin temprana (Martnez, 2019). Se siguen protocolos especficos en trminos de vivienda, alimentacin y proceso de reintegracin.
Una vez que se atienden las necesidades de medios de vida de la poblacin durante la etapa de Rehabilitacin temprana (Pazmio, 2019), se emprenden acciones para restablecer los servicios bsicos y la infraestructura. Esto se realiza mediante mesas de trabajo coordinadas, tras la evaluacin de los daos, y se ejecutan proyectos de inversin del GAD Municipal en colaboracin con instancias del gobierno central como MIDUVI, MTOP y BEDE (Rosero, 2019). La restauracin de los servicios bsicos o la reconstruccin de la infraestructura son componentes clave de esta etapa de rehabilitacin.
Los informes de los entrevistados resaltan las acciones para reubicar a las personas afectadas o que residen en reas de alto riesgo. A principios de 2008, estas acciones implicaron el reasentamiento de 185 familias desplazadas, con 47 familias beneficiadas inicialmente en la poblacin de Bilbao, que recibieron viviendas en Palitahua, en la parroquia El Altar del cantn Penipe. Adems, se construyeron 300 casas en la zona urbana del cantn Penipe, proporcionadas con apoyo estatal y de organizaciones no gubernamentales, para habitantes de comunidades en reas de alto riesgo en las parroquias Puela, El Altar y Bilbao (Rosero, 2019).
Las estrategias para normalizar la economa y el tejido social se centran en fortalecer la resiliencia de la poblacin mediante proyectos productivos que promueven la agricultura orgnica y la produccin agropecuaria (Pazmio, 2019). En contraste con 1999, ahora existen fondos de emergencia y seguros agrcolas auspiciados por la Direccin Provincial del Ministerio de Agricultura desde 2008 (Rosero, 2019). Las iniciativas sociales vinculadas a la recuperacin han contribuido a la resiliencia de los desplazados (Martnez, 2019).
En resumen, se pueden destacar las siguientes acciones: a) Los GAD parroquiales han trabajado para mejorar la resiliencia de la poblacin a travs de proyectos productivos, buscando la sostenibilidad en el desarrollo comunitario. Adems, durante emergencias, se dispone de un fondo de emergencia y seguros agrcolas auspiciados por la Direccin Provincial del Ministerio de Agricultura; b) Se han obtenido financiamientos para proyectos de ecoturismo ecolgico con el respaldo del municipio y gobiernos parroquiales; y c) Se han llevado a cabo esfuerzos para ayudar a la poblacin a recuperar sus medios de vida mediante la gestin de seguros agrcolas, bonos de emergencia del MIDUVI para viviendas afectadas, y crditos a travs de instituciones financieras gubernamentales.
Tras revisar los testimonios de los entrevistados, se concluye que una vez que una familia es calificada como damnificada, tiene derecho a recibir asistencia para afrontar las dificultades emergentes y para su recuperacin, segn lo estipulado en la Constitucin. En consecuencia, los GAD Municipal, provinciales o nacionales, dependiendo de las circunstancias, son los responsables directos de atender las necesidades que surjan. En el caso de los reasentamientos, es esencial considerar la ayuda no solo desde una perspectiva econmica o fsico-natural, sino tambin desde un enfoque social y psicolgico (BID, 2015). Esto implica reconocer que al reasentar a una comunidad, tambin se afectan sus tradiciones, costumbres y, en definitiva, su equilibrio y desarrollo normales.
Respecto a 1999, ao en que se reactiv la actividad volcnica, ahora se cuenta con fondos de emergencia y seguros agrcolas del Ministerio de Agricultura, adems de recursos y actividades de los GAD parroquiales, con un enfoque en la recuperacin de la actividad productiva agrcola y ganadera (Martnez, 2019).
En resumen, se ha logrado resolver positivamente los aspectos econmicos y de vivienda, pero algunas personas desplazadas regresan a sus hogares originales debido a la dificultad para adaptarse a la nueva vida, ya sea por insatisfaccin con un cambio de actividad productiva o por problemas de adaptacin emocional (Rosero, 2019). La resiliencia se define como la capacidad de adaptacin de un grupo comunitario para reducir el impacto de una situacin nueva (Walsh, 2014).
Antes de la Constitucin de 2008, la gestin de desastres careca de un protocolo slido y una regulacin normativa especfica. En caso de eventos, se activaba el sistema de defensa civil y los municipios eran los primeros en brindar asistencia, a menudo excediendo su capacidad (Andrade, 2007). Tras la Constitucin de 2008 y el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), se estableci una jerarqua de responsabilidades donde la Gobernacin, los GAD provinciales, municipales y parroquiales asuman roles especficos (COOTAD, 2016).
Desde la perspectiva de gestin del GAD Penipe, la erupcin del volcn Tungurahua en 1999 ocurri sin marcos normativos o institucionales para prevenir o manejar desastres similares. La poblacin tuvo que enfrentar evacuaciones temporales en seis de las siete parroquias, con condiciones de albergue precarias y falta de oportunidades laborales (PDOT Penipe, 2013). En 2006, otra erupcin llev a reubicar permanentemente a 300 familias que haban regresado a reas de alto riesgo (CAN, 2009).
Segn la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entre los aos 2000 y 2008, Penipe emprendi cambios estratgicos enfocados en el desarrollo integral, especialmente a travs de su plan de desarrollo cantonal (CAN, 2009). Esta herramienta se adapt considerando la actividad eruptiva del volcn Tungurahua, impulsando oportunidades y mejorando la gestin del riesgo en el municipio. Durante este perodo, se actualiz la labor institucional del municipio, evaluando el impacto del proceso eruptivo en los habitantes, la produccin y la economa (CAN, 2009).
A partir de 2008, la Constitucin establece que los gobiernos municipales deben planificar el desarrollo cantonal y elaborar planes de ordenamiento territorial, alineados con la planificacin nacional, regional y parroquial (Constitucin del Ecuador, 2008). Con la entrada en vigor del COOTAD en 2016, se asigna a diferentes niveles de gobierno la capacidad de tomar medidas de urgencia y transitorias en caso de emergencias graves causadas por desastres naturales (COOTAD, 2016).
El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantn Penipe aborda el conocimiento y percepcin del riesgo, as como la vulnerabilidad frente a amenazas naturales, incluyendo el volcn Tungurahua, desde una perspectiva de gestin del riesgo (PDOT Penipe, 2013), lo que representa un enfoque tcnico positivo.
Segn el Informe de Desarrollo Territorial del cantn Penipe, la experiencia del cantn ha influido en los procesos de prevencin (CAN, 2009), aplicando acciones correctivas tras la erupcin de 1999. Sin embargo, entre 1999 y 2004, se observ una debilidad institucional significativa en el GAD Penipe, con pocas iniciativas y una normativa limitada para involucrar a instituciones relacionadas en la gestin del riesgo (CAN, 2009).
La experiencia regional, incluyendo la renovacin de estructuras y procesos de gestin, condujo a la formacin del Comit de Gestin de Riesgos provincial entre las provincias de Chimborazo y Tungurahua para enfrentar posibles incidentes relacionados con el volcn (CAN, 2009). Hasta 2008, la gestin conjunta para la prevencin y recuperacin de desastres en ausencia de marcos normativos e institucionales se bas en la solidaridad y acuerdos previos.
Desde 2016, los gobiernos provinciales de Tungurahua y Chimborazo crearon la Unidad de Gestin de Riesgo provincial, encargada de la prevencin, atencin y recuperacin en la zona de influencia del volcn Tungurahua, an en funcionamiento (Zambrano, 2016). Entre la dcada de los noventa y 2017, se aplicaron medidas de respuesta a travs de la Gua Metodolgica para Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial, en los cuales el GAD Penipe tuvo participacin activa.
Conclusiones
Los anlisis sobre la Gestin de Riesgos aplicada en el cantn Penipe durante el proceso eruptivo del volcn Tungurahua, basados en el Sistema de Gestin de Riesgos para peligros volcnicos de Baas, reflejan cambios notables a lo largo del tiempo. En 1999, la gestin era principalmente reactiva, en 2006 se enfoc en la prevencin, y para 2017, las instituciones del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos cumplen plenamente con las acciones requeridas en este modelo en sus tres etapas.
La escasa capacidad de reaccin ante eventos peligrosos causados por el volcn Tungurahua se atribuye a la limitada regulacin y planificacin en Gestin del Riesgo en 1999. Las erupciones sometieron a prueba la planificacin para la prevencin, respuesta y recuperacin.
Un hito clave en la evolucin del modelo de Gestin de Riesgos del GAD Penipe fue en 2008, cuando la Constitucin estableci como derecho fundamental la proteccin ante desastres, lo que gener la creacin de instituciones y regulaciones para integrar la gestin de riesgos en el Sistema Nacional Descentralizado. Esta regulacin permite la formulacin de leyes secundarias y la inclusin de la variable riesgos en la planificacin institucional.
La poblacin de Penipe se ha beneficiado de la modernizacin del modelo de administracin desde 2006. La Gestin de Riesgo en relacin al proceso eruptivo del volcn Tungurahua ha pasado de ser reactiva a enfocarse ms en la prevencin, mitigacin, respuesta y rehabilitacin, con una comunidad ms activa en capacitaciones y simulacros.
En la etapa Pre-Desastre, a partir de 2008, se produjo un avance considerable en comparacin con el modelo de 1999. Se fortalecieron las capacidades de la poblacin, se form el COE cantonal, se incluy la variable riesgos en el Plan de Desarrollo y se cre la Unidad de Gestin de Riesgos municipal en 2015.
Desde 1999 hasta 2017, se destacan avances como la implementacin del Sistema de Alerta Temprana, el enfoque de Gestin de Riesgos en el PDOT del cantn Penipe y el fortalecimiento de capacidades de la poblacin. En la fase de preparacin, a partir de 2014, se implement el Sistema de Monitoreo del Volcn Tungurahua, involucrando instituciones tcnico-cientficas, la comunidad y el GAD Municipal para un monitoreo ms efectivo y advertencias oportunas a la poblacin. En la fase Post-Desastre, las acciones sociales para la recuperacin de Penipe se centran en el desarrollo social, medios de subsistencia, reasentamiento, reconstruccin, seguros agrcolas y financiamiento para la reactivacin econmica, a diferencia de 1999.
Las evaluaciones del GAD Penipe, Servicio Nacional de Gestin de Riesgos y SENPLADES indican que, aunque se han fortalecido las capacidades de Gestin de Riesgos, la poblacin an enfrenta dificultades para alcanzar un nivel de resiliencia deseado. Se requiere un estudio ms profundo para evaluar este nivel de resiliencia. Las acciones sociales para la recuperacin de Penipe ahora abarcan aspectos de desarrollo econmico, reasentamiento y reconstruccin, a diferencia de los aos noventa.
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