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Reforma al Plan Anual de Contrataci�n y la seguridad jur�dica en la contrataci�n p�blica ecuatoriana

 

Reform of the Annual Procurement Plan and legal security in Ecuadorian public procurement

 

Reforma do Plano Anual de Contrata��o e seguran�a jur�dica nas compras p�blicas equatorianas

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: mariacristinaproanio1988@hotmail.com

 

 

Ciencias Sociales y Pol�ticas

Art�culo de Investigaci�n

 

 

* Recibido: 18 de agosto de 2024 *Aceptado: 14 de septiembre de 2024 * Publicado: �29 de octubre de 2024

 

        I.            Universidad Cat�lica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.

 

Resumen

Las entidades p�blicas y con participaci�n estatal, est�n obligadas a contratar obras, bienes, servicios y consultor�as, conforme las normas de contrataci�n p�blica que rigen al Ecuador, para este efecto, las mismas deben planificar estas compras, mediante la elaboraci�n del Plan Anual de Contrataci�n P�blica, en adelante PAC, el cual debe ser publicado hasta el 15 de enero de cada a�o, determinando en su contenido circunstancias como, objeto, modalidad de contrataci�n, monto, plazo y la ejecuci�n cuatrimestral. La norma se�ala que, �nicamente de forma excepcional, las m�ximas autoridades pueden modificar este PAC, pero no establece el n�mero de reformas o el procedimiento a seguir en el caso de que se opte por esta opci�n; gener�ndose una suerte de discreci�n en los titulares de las entidades p�blicas, que pueden cambiar todo cuanto se ha planificado conforme sus intereses. La metodolog�a empleada vers� sobre una investigaci�n hist�rico � jur�dico, y anal�tico - sint�tico, con t�cnicas como la encuesta. Con estos elementos, he logrado determinar que los oferentes interesados en participar en los procesos de contrataci�n con el Estado, se ven afectados en la seguridad jur�dica que se gener� en el momento de la publicaci�n del proceso en el PAC, en relaci�n con el Plan Anual reformado, pues no todos cuentan con las orientaciones del nuevo proceso de contrataci�n, y; en consecuencia, se afectan los principios de concurrencia, participaci�n nacional e igualdad, que rigen la contrataci�n p�blica del pa�s. (Obtenido del Tesauro de la UNESCO).

Palabras clave: Principio Jur�dico; Seguridad; Contrataci�n; Ecuador.

 

Abstract

Public entities and those with state participation are required to contract works, goods, services and consultancies, in accordance with the public procurement regulations that govern Ecuador. To this end, they must plan these purchases by preparing the Annual Public Procurement Plan, hereinafter PAC, which must be published by January 15 of each year, determining in its content circumstances such as object, contracting modality, amount, term and quarterly execution. The regulation indicates that, only in exceptional cases, the highest authorities can modify this PAC, but it does not establish the number of reforms or the procedure to follow in the event that this option is chosen; generating a kind of discretion in the heads of public entities, who can change everything that has been planned according to their interests. The methodology used was based on a historical-legal and analytical-synthetic investigation, with techniques such as the survey. With these elements, I have been able to determine that the bidders interested in participating in the contracting processes with the State are affected in the legal security that was generated at the time of the publication of the process in the PAC, in relation to the reformed Annual Plan, since not all of them have the guidelines of the new contracting process, and; consequently, the principles of competition, national participation and equality, which govern public contracting in the country, are affected. (Obtained from the UNESCO Thesaurus).

Keywords: Legal Principle; Security; Contracting; Ecuador.

 

Resumo

As entidades p�blicas com participa��o estatal s�o obrigadas a contratar obras, bens, servi�os e consultoria, de acordo com as regras de contrata��o p�blica que regem o Equador, devem planear estas compras, atrav�s da elabora��o do Plano Anual de Contrata��o P�blica, doravante. que dever� ser publicado at� 15 de janeiro de cada ano, determinando no seu conte�do circunst�ncias como o objeto, a modalidade de contrata��o, o montante, o prazo e a execu��o trimestral. A norma estabelece que, apenas excecionalmente, as autoridades m�ximas podem modificar este PAC, mas n�o estabelece o n�mero de reformas nem o procedimento a seguir caso esta op��o seja escolhida; gerando uma esp�cie de discricionariedade nos dirigentes das entidades p�blicas, que podem alterar tudo o que foi planeado de acordo com os seus interesses. A metodologia utilizada tratou de uma investiga��o hist�rico-jur�dica, e anal�tica-sint�tica, com t�cnicas como o levantamento. Com estes elementos consegui apurar que os concorrentes interessados ​​em participar nos processos de contrata��o com o Estado est�o afetados pela seguran�a jur�dica que foi gerada no momento da publica��o do processo no PAC, em rela��o ao Plano Anual reformado, uma vez que nem todos possuem as linhas orientadoras para o novo processo de contrata��o, e; Consequentemente, os princ�pios da concorr�ncia, da participa��o nacional e da igualdade, que regem as compras p�blicas no pa�s, s�o afectados. (Obtido no Thesaurus da UNESCO).

Palavras-chave: Princ�pio Jur�dico; Seguran�a; Contratando; Equador.

 

Introducci�n

La presente investigaci�n hace referencia al estudio del PAC y sus reformas reiterativas, efectuadas por las entidades contratantes, a trav�s de sus m�ximas autoridades, en donde se buscan formas para direccionar los procedimientos de contrataci�n y coartar la participaci�n de oferentes, ya que se establecen requisitos que exigen mayores condiciones de ejecuci�n, vulnerando de esta forma, los principios de concurrencia, participaci�n nacional y transparencia.

La caracter�stica principal, se encuentra en la falta de control y la ausencia de un articulado que determine un organismo que revise, si en efecto, las reformas al PAC, son necesarias, y no contravienen la seguridad jur�dica de los oferentes que una vez publicado este instrumento, a enero de cada a�o calendario, generan expectativas de su participaci�n en estos procedimientos de contrataci�n p�blica.

En el caso de la investigaci�n planteada, se ha trabajado con metodolog�a que parte de un enfoque mixto, cualitativo, por la revisi�n de ley, doctrina y jurisprudencia, y; cuantitativo, por el an�lisis estad�stico efectuado. Se han utilizado como m�todos de investigaci�n, el hist�rico jur�dico y el anal�tico sint�tico, complement�ndose el proceso con la t�cnica de la encuesta.

El objetivo general planteado es el siguiente: Determinar el contexto en el que la reforma al PAC afecta la seguridad jur�dica de los oferentes, en los procesos de contrataci�n p�blica en el Ecuador. Para cumplir con el mismo, se presenta la siguiente pregunta de investigaci�n: �Cu�l ser�a el mecanismo que impida que la reforma al PAC, sea tomada como una herramienta para abusar de malas pr�cticas respecto de los procesos de contrataci�n p�blica?

En la primera parte se determina el estudio de todo lo que concierne al PAC, su estructura, �mbito legal y el contexto de la reforma. En la segunda parte se va a analizar el estudio de los procedimientos de obras, sus modalidades de contrataci�n, el empaquetamiento de obras y la correlaci�n del n�mero de oferentes que participan en una y otra, a fin de establecer el direccionamiento del proceso de contrataci�n p�blica. En la tercera parte se va a analizar la afectaci�n a la seguridad jur�dica desde el enfoque de la vulneraci�n del derecho al trabajo y la libre contrataci�n de los oferentes, situaci�n que ser� resuelta con la reforma al art�culo 22 de la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, respecto del establecimiento de un filtro de control por alguna de las entidades del estado destinadas para este efecto.

 

 

 

 

La Reforma al Plan Anual de Contrataci�n y su afectaci�n a la seguridad jur�dica dentro de la contrataci�n p�blica ecuatoriana

El PAC, es una herramienta sistematizada e implementada por el Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica � SERCOP, que determina el n�mero de contrataciones que las entidades estatales y con participaci�n estatal, efectuar�n durante el a�o calendario, respecto de la adquisici�n de obras, bienes, servicios y consultor�as. En este af�n, el art�culo 22 de la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, en adelante LOSNCP, contempla que estas planificaciones deber�n subirse al SOCE hasta el 15 de enero de cada a�o.

Bajo este contexto, la herramienta del PAC, contiene los siguientes elementos: c�digo CPC, tipo de compra, detalle del producto, cantidad anual, unidad, presupuesto, y; cuatrimestre; pudiendo existir variaciones entre una y otra entidad; y debiendo ser adecuadas a los lineamientos del sistema USHAY, creado en el a�o 2014, por el SERCOP, cuyo objetivo busca dinamizar las contrataciones de las entidades y de su publicaci�n en aras de la observancia de los principios de transparencia y publicidad contemplados en el art�culo 4 de la LOSNCP.

El plan anual de contrataciones (pac) debe ser aprobado por el titular de la entidad. En �l deben consignarse todos los bienes, servicios y obras que se requerir�n en funci�n a sus metas durante el a�o fiscal, as� como los montos estimados y los tipos de procesos de selecci�n previstos, con independencia del r�gimen que las regule, adem�s de su fuente de financiamiento. El plan anual de contrataciones (pac) debe ser publicado en el sistema electr�nico de contrataciones del estado�(Rubi�os, 2018, p�g. 12).

Ante el panorama de un sistema inform�tico y de que el PAC lo realizan funcionarios de las carteras de Estado, la falibilidad y el error son una posibilidad latente, que ha sido prevista mediante la norma que rige la contrataci�n p�blica en el Ecuador, en el sentido de que, se faculta a las contratantes a reformar el PAC, a trav�s de una resoluci�n administrativa debidamente motivada, siempre y cuando tales reformas obedezcan a una justificaci�n t�cnica y econ�mica, o por causas de caso fortuito o fuerza mayor debidamente sustentadas (Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, 2008, art. 43).

Si bien es cierto, el esp�ritu de la norma busca salvaguardar esta posible situaci�n, con el fin de que de forma espor�dica se la use, en la materialidad, realmente se ve un abuso de �sta figura legal, por parte de las entidades del Estado, para cambiar las contrataciones ya planificadas por procesos en los que se dan pr�cticas poco �ticas, como la elusi�n de procedimientos comunes, el empaquetamiento de varios objetos de contrataci�n o el direccionamiento de los procesos a ciertos proveedores, con fines que no justifican los escenarios contemplados en la norma.

Adicionalmente, la reforma al PAC, en ninguna de las normas legales competentes a la contrataci�n p�blica, tiene un se�alamiento expreso, respecto del n�mero de veces en las que se puede implementar, lo cual deja una brecha abierta respecto de la posibilidad de cambios, a discreci�n de las m�ximas autoridades de las entidades estatales, que por las competencias que envisten su cargo, resuelven, modificar la planificaci�n anual, sin justificativos t�cnicos o econ�micos de fondo, debidamente motivados.

A ello se suma la imposibilidad que tiene el legislador para predeterminar todas las conductas posibles de la Administraci�n (y por cierto tambi�n de los jueces), dejando un ancho cauce para que la discrecionalidad se manifieste tanto frente a la presencia de normas incompletas o vac�os normativos, corno de las denominadas delegaciones (Hern�ndez, 2007, p�g. 84).

Es comprensible, la reforma, cuando por temas de car�cter financiero, como la falta de asignaci�n presupuestaria, los arrastres presupuestarios, el traspaso de partidas, o el choque de estos eventos comunes en la pr�ctica de la contrataci�n p�blica, con las fechas de cumplimiento de cuatrimestre, se genera una resoluci�n bien motivada, atendiendo las circunstancias debidamente comprobables y la consecuci�n de la norma respecto del nexo causal entre ambos elementos.

Los temas t�cnicos en la contrataci�n tambi�n resultan importantes por cuanto las circunstancias clim�ticas, la ausencia de materiales a nivel nacional, la implementaci�n de obras en sitios que no guardan solvencia para su ejecuci�n o cuestiones sujetas a fuerza mayor o caso fortuito, l�gicamente, resultan en eventos que salen de las manos de cualquier planificaci�n, y sus cambios, en efecto, son necesarios y susceptibles de justificaci�n, a fin de salvaguardar las actuaciones administrativas.

El requerimiento puede sufrir modificaciones por temas legales, condiciones de mercado o por hechos fortuitos o de fuerza mayor, las cuales deber�n ser coordinada, justificada, motivada y consensuadas entre el �rea usuaria, la OEC y de existir una variaci�n mayor en la prestaci�n, corresponder� a la Oficina de Planeamiento o Presupuesto, o quien haga sus veces, emitir la certificaci�n presupuestal por la diferencia (Haro, 2020, p�g. 4).

Las reformas al PAC, en su gran mayor�a, no guardan esta justificaci�n de fondo, y mucho menos la determinaci�n de los eventos que la han causado, la motivaci�n se resume en considerandos que versan sobre normativa legal, antecedentes documentados de las instituciones p�blicas previos a reformar el PAC y la decisi�n de la m�xima autoridad, en la cual se cambian los procesos de contrataci�n en sus diferentes componentes, que normalmente se resumen al cambio de modalidad de contrataci�n, objeto, monto y presupuesto.

De la mano con este hecho, se encuentra el tema de la publicaci�n de varias reformas al PAC, realizadas por la misma instituci�n en diferentes momentos del a�o. Cuesti�n que no se encuentra regulada, pues, a la presente fecha no existen normas constitucionales, org�nicas, ordinarias, reglamentos u ordenanzas que determinen un n�mero o un porcentaje de veces en las que un PAC deba ser cambiado durante el a�o calendario para el cual fue realizado, por una u otra entidad contratante.

Partiendo del hecho de que el PAC debe ser debidamente planificado, levantando necesidades que al ser consideradas como tales, �stas no van a cambiar hasta que sean satisfechas, y, que se las crea en base a un presupuesto determinado con el que las entidades cuentan precisamente para satisfacer requerimientos ciudadanos e institucionales, los errores o los cambios salvo los ya descritos con anterioridad, deber�an ser bastante m�nimos y realmente concretos, m�s a�n con la particularidad de su justificaci�n y motivaci�n.

Para cumplir con la ejecuci�n total de las adquisiciones programadas en el Plan Anual de Contrataciones, es indispensable que se cuente con un Cuadro de Necesidades bien estructurado, que incluya el total de las necesidades de las �reas usuarias y que permita brindar la informaci�n �ptima y oportuna y poder cumplir con la ejecuci�n de las contrataciones programadas en el documento de gesti�n, motivo por el cual, la finalidad de este trabajo de investigaci�n es brindar mejoras, alcances y recomendaciones que permitan lograr la realizaci�n del Plan Anual de Contrataciones al 100%, sin tener que recurrir a continuas modificaciones (Villanueva, 2018, p�g. 9).

El objetivo de la elaboraci�n del PAC, es sin duda la programaci�n de contrataciones a lo largo del a�o calendario, sean de obras, bienes, servicios o consultor�as, bajo la presentaci�n de necesidades primordiales, con el fin de satisfacerlas tanto a nivel institucional como ciudadano, siempre que la misi�n de la instituci�n sea esa. Su publicaci�n genera una suerte de seguridad del manejo de dineros ciudadanos, transparencia de las obligaciones que se piensan atender e inter�s en los proveedores del estado que deseen participar en las contrataciones.

La evidencia de reformas constantes, determina que la planificaci�n se realiz� mal y que la instituci�n no se encuentra debidamente organizada en este sentido. Los cambios ya descritos son una clara muestra de que existe un abuso completo respecto de la norma, ya que, al ser abierta al pretender contemplar posibles errores, es manipulada y afecta la seguridad jur�dica, al crear expectativas en la poblaci�n, tanto en quienes desean observar y de cierto modo corroborar el gasto p�blico, como tambi�n de aquellos, quienes buscan ser prestadores del estado.

En el contexto del PAC, es importante se�alar que las obras, bienes, servicios y consultor�as, deben planificarse bajo cualquiera de las formas de contrataci�n contempladas en la LOSNCP, m�s sin embargo, de la inclusi�n en la planificaci�n anual, se except�an los procesos bajo la modalidad de emergencia e �nfima cuant�a; esto por la naturaleza de dichas contrataciones, que los convierte en figuras legales bastante particulares desde la creaci�n de su necesidad como del procedimiento que deben cumplir.

Una vez identificadas las necesidades se debe proceder con inmediatez, pues no existe el tiempo que se tiene para los procedimientos convencionales: elaborar estudios previos, ni presupuestos referenciales ajustados a mercado. Sin embargo, eso no significa que no deba existir el an�lisis m�nimo, la motivaci�n necesaria y adecuada para atender inmediatamente con bienes, obras y servicios que permitan superar la emergencia en el menor tiempo posible; de esta forma se cumple con lo dispuesto en el art�culo 23 de la LOSNCP, que establece que antes de iniciar un procedimiento precontractual la entidad deber� contar con los estudios (D�az J. , 2018, p�g. 107).

Para comprender de mejor forma, las circunstancias se�aladas este trabajo tiene como base el estudio de la contrataci�n de obras en una dependencia del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, en donde las reformas al PAC, no corresponden a justificaciones de ning�n tipo y se las hace al antojo de las autoridades de turno, con fines de minimizar el n�mero de procedimientos planificados inicialmente y de mermar la participaci�n de un sector de los oferentes favoreciendo a un peque�o n�mero de posibles contratista� y de esta forma se busca redirigir el proceso de contrataci�n como una pr�ctica elusiva de los procesos de contrataci�n planificados a enero de 2015.

Como parte de los objetivos clave del PAC, est� la organizaci�n y priorizaci�n de las necesidades que las instituciones p�blicas tienen, que para el caso del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y sus dependencias adjuntas, incluye tambi�n las obras de presupuestos participativos que son requeridas por la ciudadan�a a trav�s de las asambleas parroquiales. Las necesidades institucionales, tales como seguridad, limpieza, mantenimiento vehicular, servicio de impresi�n y outsourcing, entre otros forman parte de la ejecuci�n institucional.

Atribuciones.- Las asambleas parroquiales urbanas y rurales tendr�n las siguientes atribuciones: 6. Deliberar y aprobar el uso de los recursos municipales asignados para los presupuestos participativos, priorizando requerimientos, acciones y obras que se ejecutar�n conforme a los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, y en el marco de las competencias exclusivas municipales; 7. Analizar y discutir la priorizaci�n de obras y la ejecuci�n de los presupuestos participativos asignados por la municipalidad, en coordinaci�n con las administraciones zonales (C�digo Municipal, 2023, art. 412).

El contexto de la asignaci�n presupuestaria en las Administraciones Zonales, se determina por el n�mero de parroquias y la cantidad de tr�mites que �stas despachan dentro de su gesti�n administrativa. En este sentido se debe organizar el destino de los recursos, contemplado los pedidos que las asambleas han elegido en el �mbito de sus competencias y los recursos restantes, deber�n repartirse en las necesidades institucionales y los posibles imprevistos que se su presenten a lo largo del a�o calendario.

El monto de los presupuestos, priorizados por la ciudadan�a, no podr� ser inferior al 60% del presupuesto de inversi�n de cada Administraci�n Zonal del Distrito Metropolitano de Quito, que se destinar� a la ejecuci�n de obra p�blica, servicios p�blicos, programas y proyectos sociales; procurando que este porcentaje pueda incrementarse en base a las necesidades de la parroquia, en al menos el 2% cada a�o, hasta alcanzar el porcentaje m�ximo del 76% del referido presupuesto (C�digo Municipal, 2023, art. 478).

De la experiencia que dejan las asambleas parroquiales, las obras que se priorizan por los dirigentes barriales, que han sido previamente consultadas a los moradores de los diferentes sectores del Distrito Metropolitano de Quito, se resumen en obras que van desde la construcci�n de parques, coliseos, v�as, adoquinados, parques, juegos infantiles o el mantenimiento de obras ya ejecutadas, como la repavimentaci�n, arreglo de fachadas, readecuaciones entre otros, de conformidad con lo dispuesto con el art�culo 474 del C�digo Municipal.

Presupuestariamente, las administraciones zonales, as� como el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, se encuentran categorizados como un Gobierno Aut�nomo Descentralizado, que recibe asignaciones presupuestarias desde el gobierno central, cuesti�n que en teor�a, constituye un incentivo para los titulares de los municipios, y se convierte en un ingreso fijo con el cual, sus objetivos se pueden ir desarrollando de la mejor manera. Sin embargo, a la presente fecha la deuda del Estado con estas dependencias es de un per�odo de 5 a�os, esto es un total de $ 360.000.000, que, si bien se han empezado a trasferir en m�nimas cantidades, su porcentaje para el caso de Quito resulta insuficiente, considerando la extensi�n y competencias del cabildo.

A partir del Presupuesto General del Estado del a�o 2009, el monto de transferencias del Estado central a los gobiernos aut�nomos descentralizados no ser�, en ning�n caso, inferior al monto asignado en el PRESUPUESTO del ejercicio fiscal del a�o 2008 (Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, 2008, Disposici�n Transitoria 14).

Adicionalmente, cuentan con sus propios ingresos, derivados del cobro de impuestos y tasas municipales, as� como de multas y dineros del cobro de t�tulos de cr�dito por uso de espacio p�blico, arrendamientos de bienes inmuebles, dineros que resultan del cobro de intereses, ;mora y coactivas, patentes y certificaciones, incremento de pisos, licencias de toda �ndole, servicios p�blicos, como el agua potable, peajes, multas de tr�nsito, entre otras; lo que le faculta ejecutar las necesidades de la poblaci�n y las que demanda el ejercicio de su actividad.

El siguiente objetivo del PAC, deriva del primero, pues se levantan las necesidades, con el fin de satisfacerlas, tanto a nivel institucional, como ciudadano, precautelando de esta forma, los planes de gobierno, la ejecuci�n de obras, tanto emblem�ticas como el Metro de Quito, como las de repavimentaci�n de v�as secundarias y las que se concentran en resguardar los bienes de las instituciones propias y adscritas, as� como el mantenimiento de las mismas para cumplir con la prestaci�n de su servicio.

En la gesti�n municipal debe existir mucha relaci�n entre autoridades, funcionarios y poblaci�n permiti�ndoles participar y como resultado tendr�n ingresos presupuestales por parte del estado y eso se va reflejar en los proyectos p�blicos, que a trav�s de procedimientos administrativos en contrataciones p�blicas como son los actos preparatorios, procedimiento de selecci�n y ejecuci�n contractual se puedan lograr los proyectos (Onofre, 2017, p�g. 5).

En el PAC contemplado para el a�o 2023, la Administraci�n Zonal, determin� sus contrataciones de la siguiente forma:

 

 

 

Tabla 1: N�mero de Procesos, planificados a 2023 en el PAC inicialmente publicado

Nota: Esta tabla muestra cuantos procesos de contrataci�n de planificaron de forma inicial en el PAC, con el resumen de cantidad de procedimientos que se pensaban realizar en el a�o 2023.

 

Como podemos apreciar, existe un total de 38 contrataciones a efectuarse bajo la modalidad de menor cuant�a de obras, y un total de 7 obras a ejecutarse bajo cotizaciones. Para las contrataciones de obras, las formas de contrataci�n se reducen a: a) Menor Cuant�a, b) Cotizaci�n, c) Licitaci�n, y; d) Contrataci�n Integral por Precio Fijo. Las administraciones zonales no tienen autorizaci�n y presupuesto para ejecutar obras bajo Licitaci�n y la Contrataci�n Integral por Precio Fijo por su estructura no es una opci�n para las obras planificadas por esta entidad, por lo que las contrataciones se reducen a las dos primeras.

Los montos para contratar obras al 2023, se resumen en:

 

Tabla 2: Montos por Procesos de Contrataci�n, contemplados para el a�o 2023

Nota: Esta tabla muestra el l�mite de los montos que han sido contemplados entre uno y otro para los procesos de obras en el a�o 2023.

 

Al mes de noviembre de 2023, la Administraci�n Zonal en donde se realiza el estudio, ha efectuado un total de 7 proceso de cotizaci�n y 8 menores cuant�as. A simple vista podemos evidenciar la disminuci�n de las contrataciones a efectuarse bajo menor cuant�a y el incremento de procesos de cotizaci�n. Las razones para este evidente hecho se resumen en el empaquetamiento de obras, esto es, el agrupamiento de obras que se encontraban planificadas en forma individual, para unirlas y efectuarlas en un solo objeto, incrementando su monto, con el fin de pasar del l�mite del valor contemplado para la menor cuant�a y acceder a la cotizaci�n.

El segundo tipo, el �empaquetamiento mixto�, se da cuando los bienes o servicios adem�s de venderse en paquete tambi�n est�n disponibles de manera individual, con el empaquetamiento mixto los proveedores de bienes o servicios deber�n ofrecer a los usuarios o consumidores cualidades que hagan que los segundos prefirieran los bienes o servicios empaquetados frente a los bienes o servicios individuales, bajo este tipo de empaquetamiento la elecci�n del consumidor se maximiza, toda vez que los usuarios o consumidores pueden elegir entre bienes o servicios individuales o empaquetados (�vila, 2019, p�g. 25).

De la pr�ctica de un proceso de contrataci�n de obras bajo menor cuant�a, el promedio de ingreso de ofertas oscila entre los 70 y 100 oferentes. Este comportamiento obedece a que la menor cuant�a est� dise�ada como una figura legal en la que las entidades contratantes remiten cartas de invitaci�n a los oferentes del cant�n donde se va a ejecutar la obra, para que respondan la misma y participen. Adicionalmente, el presupuesto referencial est� determinado por la contratante y los participantes �nicamente se adhieren a la oferta, una vez cumplidos los requisitos determinados en las especificaciones t�cnicas pasan a la etapa de sorteo y el SERCOP, a trav�s de su herramienta decide el ganador.

La menor cuant�a de obras, determina, la siguiente particularidad:

Aquellos proveedores que a la fecha de la publicaci�n del procedimiento mantuvieran vigentes contratos de ejecuci�n de obra, adjudicados a trav�s del procedimiento de menor cuant�a, cuyos montos individuales o acumulados igualaren o superaren el coeficiente establecido en el numeral 2 de este art�culo, no podr�n participar en procedimiento de menor cuant�a de obras alguno hasta que hayan suscrito formalmente la recepci�n provisional de el o los contratos vigentes (Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, 2008, art. 51).

De lo expuesto, se puede apreciar que esta modalidad de contrataci�n resulta transparente, por cuanto evita que oferentes que ya se encuentran ejecutando determinadas obras, sean los ganadores, cuando existen varios posibles contratistas, que pueden participar si tener pendientes con el estado y sumir el cumplimiento de la obligaci�n de manera �ptima. Lo dicho, permite que no se concentre la mano de obra, evita el direccionamiento de procesos a un monopolio de personas, garantiza la libre contrataci�n y acrecienta las fuentes de trabajo que el Estado, est� obligado a proveer a los profesionales en el Ecuador.

 

Concurrencia. - en los procesos de contrataci�n p�blica debe existir variedad de postores, a fin de poder comparar los bienes o servicios ofertados y escoger el mejor producto, bien u obra, contratando un producto de calidad. Para Roberto Dromi la concurrencia �afianza la posibilidad de oposici�n entre los interesados en la futura contrataci�n�; y, dicha oposici�n hace que las contrataciones sean m�s trasparentes, e inclusive ayuda que las condiciones de los pliegos no sean restrictivas (Sol�rzano, 2017).

El hecho de que el sistema sea aleatorio y otorgue la titularidad de una u otra obra, en teor�a tambi�n es un punto a favor, ya que todos los proveedores del cant�n est�n en igualdad de condiciones para participar y de la misma forma de resultar ganadores. La parte pr�ctica es la que no aplica del todo, por cuanto, hay varios proveedores que extra�amente son consecutivamente adjudicados el sistema, mientras que otros tantos participan de forma reiterada y simplemente nunca resultan contratistas en las entidades contratantes que publican procesos de obras.

La raz�n no pide fuerza, los sistemas inform�ticos son creaciones humanas que, como tales, son manipulables, y al formar parte de un sistema p�blico, las responsabilidades sobre claves, funcionamiento y mantenimientos, se reducen a los propios funcionarios y titulares del Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica. Los ganadores de los procedimientos de contrataci�n p�blica en menores cuant�as, pueden como no, ser personas dirigidas, pero sin duda, el someterse a un control como este, genera una suerte de transparencia que en otros procesos no cabe.

Los resultados obtenidos mediante el estudio probabil�stico de la adjudicaci�n de los procesos de menor cuant�a dentro de los GAD muestran que hay un sesgo que beneficia a ciertos contratistas en la adjudicaci�n de contratos. En consecuencia, el sistema no estar�a contribuyendo a mejorar la competitividad entre contratistas ni a transparentar los procesos de contrataci�n de obras. La contrataci�n de obras es un proceso que necesita mejoras para alcanzar los objetivos para los que fue creado el SERCOP (Rodr�guez E. , 2018, p�g. 91).

Una parte fundamental en el proceso de contrataci�n, se constituye la calificaci�n de ofertas, que pasan por el filtro de la comisi�n t�cnica, que, para el caso de la administraci�n zonal de estudio, se vuelve un requisito sine qua non, el contar con los profesionales delegados, a fin de realizar el filtro de los requisitos establecidos en las especificaciones t�cnicas. Sobre este particular la LOSNCP, en concordancia con su reglamento, no considera un tema obligatorio el contar con la comisi�n en procesos de menor cuant�a.

La m�xima autoridad de la entidad contratante o su delegado, conformar� una comisi�n t�cnica para todos los procedimientos de r�gimen com�n, subasta inversa, r�gimen especial, y procedimientos especiales establecidos en la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica y en el presente Reglamento, cuyo presupuesto referencial sea igual o superior a multiplicar el coeficiente 0.000002 por el Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente ejercicio fiscal, que se integrar� de la siguiente manera: 1. Un profesional que la m�xima autoridad o su delegado designe, quien la presidir�. 2. El titular del �rea requirente o su delegado; y, 3. Un profesional af�n al objeto de la contrataci�n designado por la m�xima autoridad o su delegado (Reglamento a la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, 2008, art. 58).

Bajo el contexto de que un sistema es manipulable, mucho m�s los seres humanos, es importante se�alar que los actos de corrupci�n para quienes forman parte de las comisiones t�cnicas, son una constante dentro de la contrataci�n p�blica, pues, se originan eventos como: la entrega de documentos que inicialmente no estaban, y que no coinciden con el folio; la convalidaci�n de documentos que no caben como convalidables; la recepci�n de ofertas fuera del horario establecido; el rechazo de ofertas por errores que si son convalidables y aun as�, no se les solicita hacerlo; la presencia de ofertas perfectamente coincidentes con lo que la entidad busca, desde los APUS hasta el presupuesto referencial, -en proceso ajenos a las menores cuant�as-, entre otros.

A partir de la promulgaci�n del Reglamento a la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, el 20 de junio de 2022, las ofertas �nicamente se presentan de forma electr�nica, a trav�s de las herramientas implementadas por el Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica, y el �nico proceso que contempla su presentaci�n mediante medios f�sicos, se reduce a la Feria Inclusiva. Con este cambio ciertas pr�cticas se�aladas en el p�rrafo anterior ya no se dan, en raz�n de la inalterabilidad de la oferta en el SOCE.

Respecto a la calificaci�n en las menores cuant�as, �sta se reduce al m�todo de cumple / no cumple, en donde se determina a manera de un check list, los requisitos establecidos en las especificaciones t�cnicas, y los pliegos emitidos por la entidad contratante. En el caso de existir errores, se env�an a convalidar, los oferentes acogen o no �stas �ltimas observaciones y reenv�an las ofertas para que sean aprobadas y pasen a la lista de proveedores habilitados por el SERCOP, a fin de que sean sorteados.

Una vez que se ha analizado los principios rectores de la contrataci�n p�blica, se puede definir la importancia de que estos se cumplan y apliquen de forma taxativa en los procedimientos precontractuales en todas sus etapas, siendo una de estas la convalidaci�n de errores de forma presentados en las ofertas y de esta manera evitar la discrecionalidad de la administraci�n p�blica al momento de descalificar una oferta, ya que este acto si no est� enmarcado dentro de los citados principios afectar�a la competencia de los oferentes, m�s a�n cuando esta facultad se enmarca en la discrecionalidad reglada la cual se ejerce en cumplimiento al procedimiento y con la debida motivaci�n del caso (Mora, 2015, p�g. 45).

Ahora bien, es preciso hacer un contraste del proceso de cotizaci�n de obras, el cual, consiste a breves rasgos, en la publicaci�n de la obra, con los anexos y los requerimientos establecidos en los t�rminos de referencia, la presentaci�n de ofertas por parte de los futuros contratistas, la calificaci�n de las mismas por los miembros de la comisi�n t�cnica, por la modalidad de puntaje, la determinaci�n de la oferta ganadora, la sugerencia para la m�xima autoridad del oferente mejor calificado, la adjudicaci�n y la suscripci�n del contrato.

De lo analizado es evidente que el mayor n�mero de reclamaciones se da por la evaluaci�n de ofertas o calificaci�n de ofertas y en segundo lugar est�n relacionadas con la declaraci�n del Valor Agregado Ecuatoriano �VAE�, este �ltimo a trav�s del SERCOP que es el comisionado de verificar que lo declarado producci�n nacional sea lo correcto, ya que por ley se privilegiar� y elegir� lo nacional frente a lo extranjero, independiente del valor ofertado en los procesos din�micos (Miranda, 2022, p�g. 289).

Como se puede apreciar en el proceso de cotizaci�n los momentos de direccionar el ganador de un proceso son mucho m�s abiertos, ya que en primera instancia, el presupuesto referencial, puede ser mayor o menor al se�alado por la entidad contratante, circunstancia en la cual, se puede contemplar alguna forma de sobreprecio en los rubros contemplados en la ejecuci�n de obras, lo cual, de la mano con el manejo del criterio de que en la contrataci�n de obras, no es el mejor costo el que manda, el oferente ganador puede establecer un monto que beneficie en cierto porcentaje al funcionario a cargo del proceso.

Otro evento que se presenta en esta modalidad de contrataci�n, es que, al incrementarse el precio del objeto de contrataci�n para lograr estar como cotizaci�n, es que, el n�mero de oferentes se reduce considerablemente, en un n�mero que oscila entre los 7 a 10 proveedores del proceso de contrataci�n. Esto debido al incremento en las exigencias respecto de los requisitos que deben cumplir para poder presentar sus ofertas, desde el personal que debe intervenir y sus estudios hasta la maquinaria que deber� emplearse como m�nimo en la ejecuci�n de la obra.

Los requisitos y condiciones de participaci�n que se exija a los oferentes y, en consecuencia, los criterios con los que se evaluar� las ofertas y se adjudicar� la licitaci�n, ser�n aquellos que sean esenciales para asegurarse de que el proveedor cuenta con la solvencia financiera y la capacidad jur�dica, comercial y t�cnica para hacerse cargo de la contrataci�n en ciernes.� Bajo esta premisa, las condiciones de participaci�n no deber�an incluir criterios tales como participaci�n nacional o local, o aquellos referentes a la condici�n o al tama�o de los proveedores (Tamayo, 2016, p�g. 21).

Al existir un m�nimo de oferentes entre una y otra forma de contratar obras, sin duda se coarta la concurrencia, como principio clave de la contrataci�n p�blica, pues se reduce significativamente la cantidad de posibilidades y propuestas de las cuales el Estado, a trav�s de sus entidades contratantes pueden elegir, as� como se le limita en su capacidad de comparaci�n y decisi�n sobre la mejor posibilidad, que cumpla con los fines establecidos en el momento del levantamiento de la necesidad y en consecuencia atienda el requerimiento que gener� la ciudadan�a.

El an�lisis que se ha venido realizando, decanta en que los oferentes de obras se ven coartados en su derecho a la seguridad jur�dica, pues al encontrarse involucrados en la pr�ctica de la contrataci�n p�blica, estos, est�n debidamente informados respecto de la publicaci�n de los procesos de contrataci�n a efectuarse durante el a�o calendario en las diferentes entidades del estado a trav�s de sus planes anuales de contrataci�n. Para el caso de la administraci�n zonal en estudio, su participaci�n en caso de obras, se reducir� a procesos bajo la modalidad de menor cuant�a y cotizaci�n.

El derecho a la seguridad jur�dica, en su dimensi�n pasiva, implica que �el individuo debe contar con un ordenamiento jur�dico previsible, claro, determinado, estable y coherente que le permita tener una noci�n razonable de las reglas del juego que le ser�n aplicadas�. Este derecho, genera una obligaci�n sustancial para los poderes p�blicos, pues ellos est�n obligados a brindar certeza a los individuos que una situaci�n jur�dica se crea o modifica m�s que por procedimientos regulares establecidos previamente y por autoridad competente, a efectos de evitar la arbitrariedad (Corte Constitucional del Ecuador, 2014, No. 223-21-EP/21).

Al existir norma previa, esto es, el art�culo 22 de la LOSNCP y el art�culo 43 de su Reglamento, el PAC, prev� la cantidad de procesos de contrataci�n que se efectuar�n en un a�o calendario, con su modalidad de contrataci�n, presupuesto referencial, cuatrimestre y el objeto sobre el cual va a versar dicha obra, raz�n por la cual, la preexistencia de una norma que determine cu�l es la forma en la que se va a proceder sobre las contrataciones, se encuentra ya sentada.

Si bien sus cambios se encuentran contemplados por el art�culo motivo de reforma en este trabajo, lo que se vulnera es la falta de motivaci�n, desde la perspectiva de la relaci�n de los antecedentes y la normativa, determinados en las resoluciones que la proponen. La no justificaci�n y el abuso de los servidores p�blicos para amparar los fines de las autoridades o de los funcionarios a cargo de los procesos, es lo que se busca frenar y alertar con esta investigaci�n.

Sobre la seguridad jur�dica, la Corte Constitucional, establece:

El control constitucional sobre el derecho a la seguridad jur�dica, la Corte Constitucional est� llamada a verificar afectaciones que tengan una trascendencia constitucional consistente, es decir, que, en el caso de verificarse un incumplimiento al orden jur�dico, se produzca una afectaci�n a uno o varios derechos constitucionales del accionante. As�, la mera constataci�n de que una norma infraconstitucional ha sido infringida, no supone per se una violaci�n a la seguridad jur�dica, al mismo tiempo que, tampoco le corresponde a esta Corte pronunciarse respecto de la correcta o incorrecta aplicaci�n e interpretaci�n de las normas infra constitucionales (Corte Constitucional del Ecuador, 2014, No. 223-21-EP/21).

Dentro de los derechos vulnerados por las constantes reformas al PAC, se encuentran entre otros, el derecho a la libertad de contrataci�n, que, al estar dentro de los derechos de libertad contenidos en la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, consagra, la posici�n de las partes que van a contratar, respecto de su anuencia. En este sentido la contrataci�n estatal, evidencia esta voluntad en el momento en el que el contratista y la contratante, deciden proyectar una oportunidad de trabajo a trav�s de un proceso de contrataci�n contrato, y finiquitarlo con un instrumento legal, que es el contrato.

Libertad de contrataci�n: Por otro lado, pero en el mismo �mbito garantista constitucional, se reconoce el derecho a la libertad de contrataci�n, instituido como "derecho de libertad de las personas" por el art�culo 66 numeral 16 de la Constituci�n, situaci�n que implica que el inmenso �mbito que poseen estas para decidir celebrar contratos y determinar su contenido, as� como las condiciones, limitaciones, modalidades, formalidades, plazos y dem�s particularidades estar�n regidas por la autonom�a de la voluntad de los contratantes, dentro del marco constitucional y legal vigente en el Ecuador (Corte Constitucional del Ecuador, 2014, No. 171-14-SEP-CC).

Otro de los derechos afectados es el derecho al trabajo de los oferentes, consagrado en el art�culo 66, numeral 2 de la Carta Constitucional, en concordancia con lo dicho en el art�culo 33 del mismo cuerpo legal, en raz�n de que, el estado en su obligaci�n de generar fuentes de empleo, emplea la contrataci�n del estado con personas naturales y jur�dicas, con el objeto de descentralizar las actividades que como ente no puede realizar, y de �sta forma, logra optimizar la ejecuci�n de en este caso, las obras en pro de la satisfacci�n ciudadana.

Al ser una entidad p�blica la que realiza estos cambios, a nombre del Estado, tambi�n lo desacredita, y cambia como bien se�ala la Corte, las reglas del juego para los oferentes, pues el proceso de cotizaci�n reduce considerablemente las posibilidades de participaci�n, versus el proceso de menor cuant�a de obras, ya que las posibilidades en caso de esta Administraci�n Zonal bajan de 38 en un primer momento a 8, es decir, en un 78%. En consecuencia, el derecho al trabajo se ve afectado para quienes tienen expectativas de participaci�n, ya que al ser sorteados sobre la l�gica de que todos los oferentes en cualquier momento ser�n adjudicados, estos tienen mejores posibilidades de ser adjudicados cuando existen mayores procesos lanzados al p�blico.

Se entender� que el trabajo constituye una aspiraci�n esencial dentro de la vida de las personas, siendo un medio por el cual se podr� obtener una manutenci�n, puede mejorar la calidad de vida incluso de los familiares. Por otra parte, produce bienestar en las personas el hecho de tener un trabajo estable, una vida confortable y la seguridad de poder suplir las necesidades propias y su entorno familiar; es por ello, que la sociedad busca del Estado, la protecci�n y garant�a al acceso de las personas a un trabajo digno libremente escogido y remunerado (Castillo C. , 2020).

Por lo expuesto, es importante realizar limitaciones, respecto de la Reforma al Plan Anual de Contrataci�n, en las entidades p�blicas, as� como el establecimiento de filtros de control por parte de entidades como la Contralor�a general del Estado, o el mismo SERCOP, a fin de que las proyecciones de procesos de contrataci�n, en efecto sean necesarias y justificadas, sin que esto afecte la seguridad jur�dica de los oferentes o los principios de concurrencia, participaci�n nacional y publicidad ya revisados.

 

Metodolog�a

�En el caso de la investigaci�n planteada, se ha trabajado con metodolog�a que parte de un enfoque mixto; cualitativo, por la revisi�n de ley, doctrina y jurisprudencia, y; cuantitativo, por el an�lisis estad�stico efectuado. Se han utilizado como m�todos de investigaci�n, el hist�rico jur�dico; por el an�lisis del texto normativo, sus falencias y la consecuente reforma al PAC as� como por el an�lisis jurisprudencial de la seguridad jur�dica, desde la visi�n de la Corte Constitucional del Ecuador, como parte de los objetivos planteados; y; el anal�tico sint�tico, por la argumentaci�n realizada en pro de evidenciar el problema que representa el realizar constantes reformas al PAC, respecto de la certeza generada en los posibles oferentes. Se ha complementado el proceso con la t�cnica de encuesta, respecto de una poblaci�n de 50 personas, a fin de respaldar el argumento de la necesidad de realizar la reforma al PAC, limitando el abuso de esta figura legal.

 

Resultados

Encuesta: La encuesta, se realiz� con la poblaci�n de 50 personas, en raz�n de buscar un n�mero amplio de oferentes, que puedan evidenciar su experiencia y la postura de diversos criterios sobre las preguntas a realizarse. Los participantes son proveedores de obras recurrentes en la Administraci�n Zonal de estudio, tanto en las modalidades de menor cuant�a, como cotizaci�n con un total de 8 preguntas, que develar�n si el tema propuesto es conocido por los mismos y si los argumentos planteados en este trabajo, son verificables con sus respuestas.

 

Figura No. 1: �Conoce usted que es el Plan Anual de Contrataci�n?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

De la totalidad de oferentes consultados, se puede observar que el Plan Anual de Contrataci�n es conocido por los encuestados en un 88%, lo que significa que, la herramienta publicada por las entidades contratantes es entendida en su contexto, por los posibles contratistas a participar en el proceso de contrataci�n que se publique.

 

 

 

 

 

 

Figura No. 2: �Ha participado como oferente en los procedimientos de contrataci�n p�blica de las Administraciones Zonales del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

De los resultados obtenidos ante esta interrogante, se puede colegir, que la muestra encuestada, es una constante respecto de la participaci�n en los procesos de contrataci�n de obras en la Administraci�n Zonal de estudio, por lo que conoce sobre el tema de estudio de este art�culo cient�fico.

 

Figura No. 3: �Entre los procesos de menor cuant�a y cotizaci�n de obras, en cuales prefiere participar?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

La modalidad de menor cuant�a de obras, si duda es el proceso mejor acogido por los oferentes de obras, respecto de los enmarcados dentro de la cotizaci�n, apenas un 6% prefiere participar en �ste �ltimo.

 

Figura No. 4: Se�ale las razones del porque prefiere el proceso elegido:

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

De las opciones dadas a los oferentes, respecto de las razones del porque eligen uno y otro proceso de contrataci�n, la que sobresale es la de �confianza en la etapa de calificaci�n de ofertas�, lo que expone el criterio de que la menor cuant�a de obras, al ser calificada y sorteada por el sistema, es la mejor opci�n para la poblaci�n encuestada. La calificaci�n de la cotizaci�n se reduce a los miembros de la comisi�n t�cnica y el criterio del puntaje que ellos determinen.

 

Figura No. 5: �Considera que la Reforma constante del PAC por parte de las entidades p�blicas, afecta su decisi�n de participaci�n en los procesos de contrataci�n de obras?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

La mayor�a de los encuestados, ha manifestado su posici�n de que la reforma al Plan Anual de Contrataci�n P�blica, afecta su decisi�n de participar en los procesos que han sido lanzados en la contrataci�n de obras.

 

Figura No. 5: �La publicaci�n del PAC a inicios del a�o calendario, le genera expectativas sobre su participaci�n en la contrataci�n de obras?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

El 96% de la poblaci�n encuestada, determina que la publicaci�n del Plan Anual de Contrataci�n a enero de cada a�o calendario, en efecto, genera expectativas sobre la participaci�n en los procesos de obras, pues se puede planificar su participaci�n, considerando el objeto, el monto, cuatrimestre y equipo requerido.

 

Figura No. 6: �Los cambios de procesos inicialmente lanzados como menores cuant�as de obras y cambiados con reforma al PAC, reducen su capacidad de participaci�n en los procesos de obras?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

De la muestra encuestada, se puede colegir que al unificarse procedimientos inicialmente planificados como menor cuant�a de obras y convertidos en cotizaci�n, se reduce la participaci�n de los oferentes de obras en un 90%, ya sea por el incremento de requisitos o en su defecto por la capacidad t�cnica y operativa exigida.

 

Figura No. 7: �Conoce sobre oferentes de obras que ganen de forma constante en las Administraciones Zonales del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito?

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

 

De los oferentes de obras en la Administraci�n Zonal de estudio, se puede determinar que el 84% de los mismos, conocen sobre contratistas ganadores, reiterativos en la contrataci�n de obras en las dependencias adscritas al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito.

 

Figura No. 8: Conociendo sobre el particular anterior, sus expectativas de participaci�n en los procesos de obras que lanzan las Administraciones Zonales del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito son:

Nota: Elaboraci�n propia. Fuente: Cuestionario aplicado

Un 74% de los oferentes encuestados, considera que puede seguir participando en los procesos de menor cuant�a con probabilidad media, y un 6% en posibilidades altas, lo cual, determina que su necesidad de contratar con el estado es una constante en los procesos lanzados por las Administraciones Zonales.

 

Discusi�n

De los resultados se puede evidenciar que la poblaci�n de oferentes consultados, evidencian un amplio conocimiento sobre el Plan Anual de Contrataciones, as� como de los procesos de contrataci�n de obras bajo las modalidades de menor cuant�a y cotizaci�n, as� como su preferencia sobre el proceso al cual aplicar y las razones del porqu�. De la misma forma, se determina el direccionamiento de procesos de contrataci�n y la reiterativa adjudicaci�n a ciertos oferentes en la Administraci�n Zonal de Estudio, como una realidad.

De la teor�a planteada, aunada con los resultados de la encuesta, se ha podido establecer que la reforma al PAC, ha sido mal empleada por parte de las entidades contratantes, ya que, es el camino id�neo para unificar procesos, direccionarlos a discrecionalidad de la m�xima autoridad o su funcionario delegado, o en su defecto beneficiarse de los fondos estatales, pactando con los ganadores por beneficios y/o d�divas.

En el Ecuador, no existen trabajos investigativos de relevancia en contrataci�n p�blica, respecto del Plan Anual de Contrataciones, su uso, su estructura y sus ventajas o problemas respecto de su aplicaci�n, sin embargo, la pr�ctica de la contrataci�n de obras, evidencia las inconsistencias que su abuso ha generado y las malas pr�cticas que se ocultan detr�s.

En las limitaciones encontradas, est�n la falta de investigaciones previas, de doctrina nacional, pues la legislaci�n comparada, no guarda las realidades que el Ecuador tiene en materia de contrataci�n p�blica, as� como el acceso a la informaci�n catalogada como p�blica, sobe las reformas realizadas por las entidades contratantes respecto del Plan Anual de Contrataci�n -PAC.

 

Conclusiones

�         La publicaci�n del Plan Anual de Contrataciones (PAC) hasta el 15 de enero de cada a�o, genera seguridad jur�dica en aquellos proveedores del Estado que pueden acogerse a los distintos procesos precontractuales que las entidades p�blicas van a generar.

�         La figura legal de la Reforma al Plan Anual de Contrataciones (PAC), es muy ambigua, no determina l�mites en las veces en las que una entidad contratante puede acogerse a esta facultad, as� como tampoco establece lineamientos claros sobre qu� elementos del PAC pueden reformarse.

�         La discrecionalidad sobre la cual las autoridades deciden reformar el Plan Anual de Contrataciones (PAC) a su criterio, oculta pr�cticas de contrataci�n como el empaquetamiento de obras, el direccionamiento del proceso de contrataci�n a oferentes determinados, y la limitaci�n de la participaci�n de los posibles contratistas en la restricci�n de las especificaciones t�cnicas.

�         El agrupar obras que se encontraban planificadas inicialmente bajo la modalidad de contrataci�n de menor cuant�a de obras, para luego convocarlas a trav�s de cotizaci�n, afecta los principios de concurrencia, trato justo y participaci�n nacional determinados en el art�culo 4 de la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica.

�         El control de entidades como la Contralor�a General del Estado, o el SERCOP, ser�a un camino para frenar las malas pr�cticas y limitar el n�mero de reformas al Plan Anual de Contrataci�n en el art�culo 22 de la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, frenar�a el abuso de la norma, generando reformas debidamente motivas y justificadas en las razones de su cambio.

 

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